Ferill 739. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
149. löggjafarþing 2018–2019.
Prentað upp.
Þingskjal 1167 — 739. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um póstþjónustu, nr. 19/2002, með síðari breytingum (erlendar póstsendingar og rafrænar sendingar).
Frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra.
1. gr.
Erlend póstsending: Póstsending til landsins, innan alþjónustu.
2. gr.
3. gr.
4. gr.
a. Á eftir orðunum „Gjaldskrár fyrir alþjónustu“ í 4. mgr. kemur: þar á meðal gjaldskrár vegna erlendra póstsendinga.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Gjald sem rekstrarleyfishafa er heimilt að leggja á erlendar póstsendingar skv. 4. mgr. skal greitt af viðtakanda sendingar.
5. gr.
Þrátt fyrir 1. mgr. getur rekstrarleyfishafi ekki farið þess á leit að honum verði með fjárframlögum tryggt endurgjald fyrir þjónustu vegna erlendra póstsendinga, sbr. 4. og 8. mgr. 16. gr.
6. gr.
Rekstrarleyfishafa er heimilt að senda hérlendum og erlendum tollyfirvöldum, flutningsaðila eða póstrekanda erlendis upplýsingar sem getið er í a–e-lið til að flýta fyrir tollafgreiðslu sendinga og tryggja öryggi póstflutninga á sjó, landi og í lofti eða með vísan til allsherjarreglu:
a. tengiupplýsingar um sendanda,
b. tengiupplýsingar um viðtakanda,
c. upplýsingar um innihald,
d. upplýsingar um verðmæti,
e. upplýsingar um auðkenni póstsendingar.
Rekstrarleyfishafa er heimilt að taka við upplýsingum sem getið er í 3. mgr. frá sömu aðilum og þar er getið.
Ráðherra getur með reglugerð ákveðið, að höfðu samráði við Persónuvernd, að heimila sendingu og viðtöku á öðrum upplýsingum en getið er í a–e-lið 3. mgr. og ákveða í hvaða tilgangi heimilt er að senda upplýsingar skv. 3. mgr.
Vinnsla persónuupplýsinga samkvæmt lögum þessum skal uppfylla kröfur laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
7. gr.
8. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu með það fyrir augum að gera nauðsynlegar breytingar á ákvæðum gildandi póstlaga, nr. 19/2002.
Breytingar sem lagðar eru til með frumvarpinu fela m.a. í sér að heimila rekstraraðila að setja gjaldskrá fyrir erlendar póstsendingar sem á að mæta raunkostnaði við sendingarnar. Mikill ágreiningur hefur verið um endastöðvargjöld á alþjóðlegum vettvangi, einkum og sér í lagi milli útflutnings- og innflutningslanda pósts, en talsverð rekstrarvandræði hrjá marga póstrekendur sem sinna alþjónustu. Endastöðvargjöldin eru hluti af alþjóðapóstsamningnum (Convention of the Universal Postal Union) sem samþykktur er af Alþjóðapóstsambandinu (UPU). Ísland er aðili að UPU og þar með þjóðréttarlega bundið af samþykktum UPU, m.a. hvað varðar endastöðvargjöld.
Breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru taldar nauðsynlegar til að mæla skýrt fyrir um að íslensk póstlög gangi framar alþjóðaskuldbindingum á sviði póstmála og að taka beri mið af óbættum raunkostnaði við gjaldtöku vegna erlendra pakkasendinga, óháð ákvæðum um endastöðvarsamninga. Auk þess mælir frumvarpið fyrir um að rekstrarleyfishafi geti ekki farið þess á leit við Póst- og fjarskiptastofnun að honum verði með fjárframlögum tryggt endurgjald fyrir þjónustu vegna erlendra póstsendinga.
Þá er frumvarpið tilkomið vegna kröfu frá erlendum ríkjum um að fá sendar tollaupplýsingar rafrænt. Til að bregðast við þeim kröfum þykir mikilvægt að í póstlögum verði heimild til að senda og taka við rafrænum skeytum með tengiupplýsingum um sendanda, viðtakanda og innihald póstsendinga. Sé slík heimild ekki fyrir hendi getur það leitt til þess að póstur frá Íslandi sæti miklum töfum í ákvörðunarlandi og verði jafnvel stöðvaður.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samkvæmt frumvarpi til nýrra heildarlaga um póstþjónustu sem samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra hefur mælt fyrir á yfirstandandi þingi er fyrirhugað að afnema einkarétt ríkisins á póstmarkaði og koma á samkeppni í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/6/EB frá 20. febrúar 2008 (þriðju pósttilskipunina). Gert er ráð fyrir að frumvarpið taki ekki gildi fyrr en í fyrsta lagi 1. janúar 2020.
Fram hefur komið af hálfu Íslandspósts ohf., sem er rekstrarleyfishafi með alþjónustuskyldur, að hluti af þeim fjárhagsvanda sem fyrirtækið stendur nú frammi fyrir sé tilkominn vegna þeirrar skyldu fyrirtækisins að sinna alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins. Þykir því nauðsynlegt að leggja fram frumvarp þetta og mæla fyrir um breytingu á gildandi lögum. Verði frumvarpið að lögum verður rekstrarleyfishafa heimilt að leggja sérstakt gjald á viðtakendur erlendra póstsendinga og á þetta gjald að koma til þar sem endastöðvargjöld standa ekki undir raunkostnaði. Markmiðið með þessu frumvarpi er í raun að verja stöðu ríkissjóðs til framtíðar litið og koma í veg fyrir að skattfé verði notað til að niðurgreiða kostnað vegna sendinga frá útlöndum.
Frumvarpið er einnig lagt fram til að mæla skýrt fyrir um að rekstrarleyfishafi geti ekki farið þess á leit við Póst- og fjarskiptastofnun að honum verði með fjárframlögum tryggt endurgjald skv. 27. gr. gildandi póstlaga fyrir þjónustu vegna erlendra pakkasendinga sem veitt er frá og með gildistöku breytingalaganna verði frumvarpið samþykkt.
Þá er með frumvarpi þessu lagt til að rekstrarleyfishafa verði veitt heimild til að senda rafrænar upplýsingar til erlendra tollyfirvalda, flutningsaðila eða póstrekenda erlendis til að auðvelda flutning póstsendinga milli landa neytendum í hag og/eða auka öryggi. Tilgangur þessarar heimildar er að flýta fyrir tollafgreiðslu sendinga, til að tryggja öryggi póstflutninga á sjó, landi og í lofti eða með vísan til allsherjarreglu. Íslandspóstur ohf. fékk leiðbeinandi svar frá Persónuvernd árið 2015 vegna áforma um að skiptast á rafrænum tollupplýsingum við erlend póstfyrirtæki og við embætti tollstjóra. Þar var sérstaklega bent á að æskilegt væri að skýr heimild til flutnings slíkra upplýsinga úr landi væri fyrir hendi í póstlögum.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu er lagt til að hugtakið erlend póstsending verði skilgreint. Þá er lagt til að rekstrarleyfishafa verði heimilt að setja gjaldskrá fyrir erlendar póstsendingar sem standa skuli undir raunkostnaði, m.a. við vinnslu, vörslu og dreifingu þessara sendinga.
Ísland er aðili að alþjóðapóstsamningi UPU (Convention of the Universal Postal Union), eins og áður kom fram. Endastöðvargjöld (e. terminal dues), sem rekstrarleyfishafa er heimilt að innheimta af erlendum póstrekendum fyrir vinnslu og dreifingu bréfa frá útlöndum, eru ákveðin í alþjóðapóstsamningnum. Tekjur rekstrarleyfishafa af endastöðvargjöldum eiga þannig að standa undir kostnaði við vinnslu og dreifingu í ákvörðunarlandinu (e. cost covering terminal dues) og er miðað við að þau nemi 70% af innanlandsburðargjaldi póstsendinga. Alþjóðapóstsamningurinn setur þak á endastöðvargjöld sem er mismunandi eftir landsvæðum í heiminum. Þak á endastöðvargjöldin gerir það að verkum að flest iðnríki fá greidd mun lægri endastöðvargjöld en sem nemur 70% af innanlandsburðargjaldi. Þetta veldur því að tekjur af endastöðvargjöldum eru í mörgum tilfellum langt frá því að standa undir raunkostnaði við móttöku, söfnun, flokkun, flutning og skil á póstsendingum. Með aukinni netverslun, einkum frá Asíu, hefur tap af sendingum frá útlöndum farið vaxandi og valdið óánægju og ágreiningi víða á Vesturlöndum. Yfirvöld í Bandaríkjunum hafa til að mynda látið málefni UPU til sín taka vegna mjög bágrar stöðu bandaríska póstsins (United States Postal Service). Sú óánægja sem lýst er hér að framan hefur leitt til þess að vestræn ríki hafa mörg hver spyrnt við fótum gegn UPU. Þannig hafa íslensk stjórnvöld í hyggju að knýja á um að fá fyrir sitt leyti samþykktan fyrirvara við ákveðin ákvæði samningsins á þingi UPU árið 2020.
Samkvæmt frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að rekstrarleyfishafi geti farið fram á fjárframlög úr jöfnunarsjóði alþjónustu vegna þjónustu sem veitt er frá og með gildistöku laganna. Ákvæðið er í samræmi við þær breytingar sem gerðar er í frumvarpinu um að rekstrarleyfishafa verði heimilt að láta gjaldskrá sína taka mið af óbættum raunkostnaði sem hlýst af meðhöndlun erlendra póstsendinga.
Enn fremur er lagt til að rekstrarleyfishafa verði heimilt að senda tilteknar upplýsingar sem taldar eru upp í fimm stafliðum rafrænt til tollyfirvalda erlends ríkis, flutningsaðila eða póstrekanda erlends ríkis og taka við sömu upplýsingum frá sömu aðilum.
Á undanförnum árum hefur orðið algengara að gerð sé krafa um að tollupplýsingar séu sendar rafrænt að því er varðar sendingar til útlanda. Eru uppi háværar kröfur um slíka rafræna upplýsingagjöf fyrir fram til að flýta fyrir tollmeðferð í ákvörðunarlandi, t.d. í sambandi við tollalöggjöf Evrópusambandsins (Union Customs Code) og einnig með vísan til öryggissjónarmiða, svo sem flugöryggis. Reynslan sýnir að þegar mál sem varða öryggi póstsendinga hafa komið upp hafa einstök lönd brugðist mjög hratt við með verulega hertum reglum. Má sem dæmi nefna hertar öryggiskröfur sem komu fram árið 2010 í Bandaríkjunum en þær höfðu víðtæk áhrif á póstþjónustu um allan heim. Einnig er ljóst að breski pósturinn (Royal Mail) mun gera kröfu um rafrænar upplýsingar um vörusendingar til Bretlands til að geta annað tollafgreiðslu sendinga eftir útgöngu úr tollabandalagi Evrópusambandsins (BREXIT). Þá mun þurfa að senda rafrænar upplýsingar (e. EAD, Electronic Advance Declaration) fyrir vörur til Evrópusambandsins frá og með 2021. Í ljósi þess að aðstæður í heiminum geta breyst hratt þykir brýnt að hafa reglugerðarheimild í ákvæðinu sem gerir stjórnvöldum heimilt að bregðast við þeim breytingum.
Mikilvægt er að sett verði í lög um póstþjónustu ákvæði sem heimili að senda og taka við rafrænum skeytum með tengiupplýsingum um sendanda, viðtakanda og innihald póstsendinga. Sé slík heimild ekki fyrir hendi vegna póstsendinga úr landi getur það leitt til þess að póstur frá Íslandi sæti miklum töfum í ákvörðunarlandi og verði jafnvel stöðvaður. Þá flýta slík skeyti fyrir skráningu og vinnslu póstsendinga sem koma til landsins, koma í veg fyrir tvískráningu og lækka þar með kostnað.
Loks er lagt til í frumvarpinu að texti í 1. mgr. 51. gr. laganna, sem kveður á um að lögin gildi um póstþjónustu við önnur lönd að svo miklu leyti sem þau brjóta ekki í bága við milliríkjasamninga um póstþjónustu, verði felldur brott. Er það í samræmi við meginregluna í íslenskri stjórnskipun um að íslensk lög gangi framar alþjóðaskuldbindingum (tvíeðliskenningin).
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Ekki er tilefni til að ætla að breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu séu í andstöðu við stjórnarskrá né skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum, sbr. tilskipun Evrópusambandsins 97/67/EB (pósttilskipunin), tilskipun 2002/39/EB (önnur pósttilskipunin) og tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/6/EB (þriðja pósttilskipunin). Ísland varð aðili að Alþjóðapóstsambandinu (UPU) 5. nóvember 1919. Með aðild að sambandinu hefur Ísland skuldbundið sig til að fylgja eftir samningum og regluverki á sviði alþjóðapóstmála sem UPU samþykkir á hverju aðalþingi en þó innan þeirra marka sem landslög mæla fyrir um. Þá ber að geta þess að stjórnvöld hafa heimildir til að gera fyrirvara við ýmis ákvæði alþjóðapóstsamningsins. Hyggjast íslensk stjórnvöld gera fyrirvara við óhagstæð takmarkandi ákvæði UPU-samningsins um gjaldtöku innan alþjónustu á næsta þingi UPU (2020), að fyrirmynd ríkja á borð við Kanada, Ástralíu og Nýja-Sjáland.
5. Samráð.
Ráðuneytið hefur átt samráð við Íslandspóst ohf. við mótun frumvarpsins sem og Póst- og fjarskiptastofnun. Málið var ekki sett í opið samráð vegna tímaskorts en það var sent Íslandspósti ohf. og fjármála- og efnahagsráðuneytinu til skjótrar umsagnar í lokadrögum. Gagnlegar ábendingar bárust frá Íslandspósti ohf. og voru gerðar nokkrar lagfæringar á frumvarpinu í kjölfarið.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum mun það einkum leiða til aukins kostnaðar þeirra sem eiga viðskipti við erlendar netverslanir. Ráðuneytið telur að verði þetta frumvarp að lögum muni það hafa jákvæð áhrif á samkeppnisstöðu innlendrar verslunar gagnvart erlendum netverslunum. Þá hefur frumvarpið áhrif á afkomu rekstrarleyfishafa þann sem fer með alþjónustuskyldur á Íslandi árið 2019 og mögulega ríkissjóð.
Ákvæði frumvarpsins sem varða rafrænar sendingar munu leiða til þess að mögulega verði hægt að draga úr kostnaði rekstrarleyfishafa hvað varðar sendingar til og frá landinu. Þá má reikna með, verði frumvarpið að lögum og taki gildi fyrir 1. maí nk., að nettótekjur rekstrarleyfishafa geti aukist um 400 millj. kr. fyrir árið 2019.
Frumvarpið mun ekki hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Til frekari skýringar vísast til 3. kafla greinargerðarinnar.
Í b-lið ákvæðisins er lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við 16. gr. Í því verði skýrt tekið fram að gjald vegna erlendra póstsendinga sem ákveðið er samkvæmt gjaldskrá skv. 4. mgr. skuli greitt af viðtakanda sendingar. Gjaldið greiðist til rekstrarleyfishafa.
Um 5. gr.
Í 7. gr. þriðju pósttilskipunarinnar ( 2008/6/EB) er mælt fyrir um heimildir aðildarríkjanna til að fjármagna alþjónustu og aðferðafræði við útreikning þjónustukostnaðar. Samkvæmt ákvæðinu er aðildarríkjunum veitt svigrúm til að stuðla að skilvirkri nýtingu fjármuna samfélagsins. Þannig kveður tilskipunin á um til hvaða valkvæðu þátta má grípa til að lágmarka kostnað samfélagsins af alþjónustubyrði svo framarlega sem gætt er að meginreglum um bann við mismunun, jafnræði og meðalhóf.
Ákvæðið fellur innan þess svigrúms sem tilskipunin mælir fyrir um. Það er talið nauðsynlegt vegna breytinga sem 4. gr. felur í sér um að taka af öll tvímæli um að rekstrarleyfishafa beri að láta gjaldskrá sína vegna erlendra póstsendinga endurspegla raunkostnað að fullu. Með þeirri breytingu ætti ekki að vera tilefni fyrir rekstrarleyfishafa til að fá tap af erlendum póstsendingum bætt af alþjónustusjóði eða eftir atvikum ríkissjóði.
Um 6. gr.
Þær upplýsingar sem heimilt er að miðla eru í fyrsta lagi tengiupplýsingar sendanda. Hér er um að ræða t.d. upplýsingar um nafn, heimilisfang, netfang, símanúmer, póstnúmer og land. Í öðru lagi verður heimilt að miðla sömu upplýsingum um viðtakanda sendingar. Í þriðja lagi verður heimilt að miðla upplýsingum um innihald póstsendingar, í fjórða lagi um verðmæti sendingar og í fimmta lagi um auðkenni póstsendingar. Loks er gert ráð fyrir að vinnsla persónuupplýsinga samkvæmt lögum þessum skuli uppfylla kröfur laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Um 7. gr.
Ákvæðið, eins og það er nú orðað, má rekja til póstlaga, nr. 31 frá 12. febrúar 1941, og er upphaflega byggt á sambærilegu ákvæði í danskri löggjöf. Eins og fram hefur komið hafa alþjóðaskuldbindingar íslenska ríkisins á sviði póstmála tekið miklum breytingum undanfarna áratugi. Ísland hefur með aðild sinni að UPU skuldbundið sig til að fylgja þeim samningum og reglum á sviði alþjóðapóstmála sem UPU samþykkir á hverju aðalþingi. Auk þess hefur Ísland, með aðild sinni að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningnum), skuldbundið sig til að innleiða EES-gerðir á sviði póstmála sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn.
Í íslenskri réttarskipan er byggt á tvíeðliskenningunni (e. dualism). Hún felur í sér að þjóðaréttur og landsréttur eru aðskilin réttarkerfi. Regla þjóðaréttar verður ekki sjálfkrafa hluti landsréttar nema skýrt hafi verið mælt fyrir um hana í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Af þessum sökum þykir nauðsynlegt að endurskoða orðalag ákvæðisins og taka af allan vafa um að landslög gangi framar alþjóðlegum skuldbindingum á sviði póstmála.
Um 8. gr.
